Poder exacerbado y autonomía legislativa: la no transición de Carabineros en democracia

El debate sobre la continuidad o no de Carabineros de Chile se ha ido tomando la agenda pública tras los hechos del Estallido Social de 2019, aún cuando hay sectores que defienden fervientemente el organismo policial como un bastión de la institucionalidad. Esto, no obstante, no es un hecho nuevo, sino que es el resultado de años de falta de voluntad política en los que los gobiernos de la transición no hicieron más que respaldar a la policía, apoyados en un discurso de seguridad y una Ley Orgánica Constitucional que, hasta el día de hoy, no permite realizar cambios profundos.

El reloj marcaba las 3:30 de la mañana del sábado pasado cuando la Comisión de Derechos Humanos de la Convención Constitucional aprobó la idea de sustituir a Carabineros de Chile por una institución distinta. Una policía que esté sujeta al control civil y que tenga especial atención a los derechos humanos son las características que propuso la sesión, y que terminaron por generar revuelo tanto en la clase política, como en los mismos uniformados. 

El Ministro del Interior, Rodrigo Delgado; el Subsecretario del Interior, Juan Francisco Galli; y el General Director del órgano policial, Ricardo Yañez, junto con un cúmulo de voces de la sociedad civil, salieron rechazando tajantemente esta propuesta, la que aún debe pasar por el Pleno de la Sala para que pueda ser válida.

Sin embargo, esta ferviente actitud de respaldo hacia la policía chilena no es algo que haya florecido tras el 18-O, sino que viene desde sectores conservadores históricos y fuerzas políticas de la post dictadura, quienes optaron por una “democracia de los acuerdos”, es decir, dejar atrás las luchas ideológicas y buscar consensos. De estos, uno fue tocar lo menos posible a Carabineros de Chile. 

La transición inconclusa

Con la llegada de la democracia el 11 de marzo de 1990, el gobierno de Patricio Aylwin se enfrentaba a un frágil clima político, por lo que el diálogo con la institución fue más bien en un tono conciliador. Los únicos cambios que se realizaron fueron el traspaso de sus dependencias al Ministerio del Interior, con su creación en 2011, y la eliminación de la inamovilidad de los Generales Directores del órganismo policial.

El historiador Camilo Plaza cuenta que, en ese período, fue muy difícil hacer más cambios: “La derecha siempre defendió que se cambiara lo menos posible la Constitución de 1980. En el Congreso Nacional, aún estaban los senadores designados, entre los cuales habían funcionarios de las Fuerza Armadas y de Orden, por lo que alcanzar los quorums era improbable”.

En esa línea, Plaza explica que, por mucho tiempo, la discusión sólo se centró en desbaratar los candados que dejó la dictadura y que hubo una falta de voluntad política que se mantiene hasta la actualidad, ya que la reforma policial nunca ha sido una prioridad gubernamental. “Se instaló una idea de que había que respaldar al establecimiento, porque hacer lo contrario tenía un costo político muy alto, no sólo por la derecha, sino porque te podías echar a un grupo de la ciudadanía encima”, dice. 

Y no es tan impensado, ya que en la última década, Carabineros gozaba de una muy buena evaluación por parte de la ciudadanía. Así lo demostró un reportaje realizado por La Tercera en junio pasado, que señala que las postulaciones para formarse como Carabinero fueron subiendo paulatinamente desde 2010 hasta su peak en 2015, con cerca de 19 mil postulantes.

En este sentido, Javier Arroyo, licenciado en historia, periodista y editor del Periódico Resumen de Concepción, indica que los gobiernos de sucedieron a la dictadura muchas veces lanzaron “salvavidas comunicacionales” al organismo policial cuando este pasaba por alguna crisis, ya sea protagonizando algún caso que lo deja debilitado ante la opinión pública o atrayendo una crítica profunda de parte de la sociedad en su conjunto.

Además de las numerosas categorizaciones de “enfrentamiento”, cuando se trataba de casos de asesinato, un ejemplo de estos «salvavidas» fue el “Caso Apoquindo” en 1993, cuando el presidente Patricio Aylwin entrega su apoyo al actuar de Carabineros y cuestiona la detracción hacia estos. “Existe una especie de bloqueo de las críticas hacia la policía y militares, por miedo a la estabilidad de la frágil democracia que se estaba construyendo”, señala Arroyo.

En este sentido, agrega que: “Otro argumento que han ocupado constantemente personeros del gobierno de turno ante una crisis es que la institución está en un estado constante de profesionalización y modernización. Cuando ocurre algo, siempre dicen que ya están trabajando en esos cuestionamientos». 

Prueba de esto es lo sucedido tras los descubrimientos del caso “PacoLeaks” en 2018, cuando se descubrió que la policía realizaba un seguimiento detallado de dirigentes sociales. Tras esto, el gobierno de Sebastián Piñera se escudó, casi como respuesta automática, en un proceso de reformulación general de los sistemas de inteligencia en Chile.

Las postulaciones a Carabineros bajaron en un 86% en el último año. Fuente: El Mostrador.

Facultades legislativas autónomas

Además de la poca voluntad de los gobiernos concertacionistas para reformular la institución tras protagonizar miles de violaciones a derechos humanos, existe una gran muralla en el ámbito legislativo que ha frenado los cambios: la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros (N°18.961). 

Esta legislación fue publicada el 7 de marzo de 1990, justo antes de que Augusto Pinochet dejara el poder y comenzara la transición a la democracia. En palabras generales, autoriza amplios márgenes facultativos para la rama policial y permite que conserve su autonomía respecto al poder civil.

En este sentido, la abogada e investigadora Ignacia Gutiérrez explica que esta ley está consagrada en la Carta Magna y cambiarla por esos años era muy complicado. “Una de las cosas que sí o sí deben estar reflejadas en una nueva Constitución es que la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros salga de esta. Esa es la traba principal para que se puedan efectuar los cambios. Todas las reformas que hoy se están realizando son superficiales, porque en la Carta Fundamental se establece este sistema autónomo que permite que solo ellos tengan facultades para reformarse a sí mismos”.

Cabe mencionar que un punto importante dentro de la legislación mencionada, es que contiene en su interior un artículo referente a la previsión en el que se señala que el establecimiento policial posee un sistema autónomo de administración de bienes. En palabras de Gutiérrez, aun siendo un órgano centralizado sin personalidad jurídica propia, tiene un patrimonio independiente, lo que autoriza excepcionalmente la disposición de bienes inmueble y permite la existencia de un Patrimonio de Afectación Fiscal que los exime del pago de una serie de impuestos.

Por esta estructura legal es que todas las reformas que han tefectuado han provenido desde los mismos agentes policiales. En 1999, se iniciaron una serie de actualizaciones de cara al nuevo sistema procesal penal, que incluye aumentar la cantidad de personal que se dedica a tareas operativas; en 2017 hubo una reestructuración orgánica tras el escándalo mediático del caso “Pacogate”, con el objetivo de evitar malversaciones de fondos públicos en el futuro; y, por último, en 2019 se creó la Dirección de Derechos Humanos, cuyo fin es diseñar políticas y programas que se ajusten a las obligaciones del Estado con los derechos humanos en la función policial.

No obstante, el ejemplo más vívido es en el que por estos días trabajan de la mano del Ministerio del Interior y que está fechada para 2027, año en el que se cumplirá el primer centenario de Carabineros de Chile. Entre las acciones que se pretende lograr se encuentran mejorar su desempeño; fortalecer la coordinación con otros establecimientos; consolidar un modelo de transparencia activa; y fortalecer un accionar externo e interno con enfoque de derechos humanos y género.

Carlos Falcón, director ejecutivo del Observatorio de Prácticas e Instituciones Policiales, dice que esta “se ha construido y desarrollado sin considerar las voces de la sociedad civil de las comunidades que están en contacto con la actividad policial, algo que es muy propio de cómo se construyeron las políticas públicas en la década pasada y que, por cierto, está completamente desentonado con un contexto político que demanda más participación ciudadana. Como está concebida la reforma, hace que los cambios sean cosméticos e insuficientes”. 

Y agrega que “para poder generar cualquier tipo de transformación también hay que hacerse cargo de cuáles fueron los efectos que se han generado en el pasado. En este caso, la vulneración generalizada y sistemática a los derechos humanos desde el estallido social y una serie de casos de personas desaparecidas desde los años noventa hasta hoy, que nos hace pensar que ha habido una institución y una seguidilla de gobiernos que no se han hecho cargo de la justicia. Por eso, cualquier cambio que quiera ser sostenible en el tiempo, debe implicar también reparación y garantía de no repetición”.

En 2017, la rama policial inicia los entrenamientos del «Comando Jungla» debido al contexto de violencia en La Araucanía. Fuente: Radio Corazón.

El discurso de seguridad

Tal como se mencionaba anteriormente, muy por el contrario de desbaratar la blindada estructura orgánica que dejó la dictadura en Carabineros de Chile, los gobiernos de la Concertación pusieron las fichas en su modernización, con el argumento de combatir la delincuencia más efectivamente: automóviles nuevos, más equipamiento y mejor tecnología.

“Esto invisibilizaba las violaciones a los derechos humanos, es decir, pasaban a segundo plano cuando el tema de la seguridad estaba en la palestra pública y en los medios de comunicación. Asimismo, le convenía a los gobiernos de la Concertación, ya que era una temática conflictiva y había un consenso en que no se tenía que tocar”, dice Camilo Vallejos, historiador cuyas líneas investigativas son seguridad pública y derechos humanos.

En un segundo punto, también señala que este discurso se acentuó con la aparición de centros de investigación ligados a partidos políticos de la derecha, como Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN). Entre estos, destacan Paz Ciudadana, cuya creación se dio en el año 1991 gracias al financiamiento del diario El Mercurio tras el secuestro de Cristián Edwards, así como Libertad y Desarrollo, y el Centro de Estudios para el Desarrollo. Aparte de generar asesorías a parlamentarios tanto de derecha como de la Concertación, estos grupos de interés van dando forma al debate público en torno a la seguridad en los años noventa.  

Paralelamente a esto, Carabineros se consolidaba como un bastión de institucionalidad robusto y fundamental para generar estabilidad nacional. “De alguna forma estaba todo perfectamente calculado para que la transición se desarrollara de forma pacífica y, para eso, había que esquivar ciertos debates que podían ser conflictivos o crear reticencia”, enfatiza Vallejos. 

En esta línea, el debate de seguridad nacional puede dividirse en dos períodos. El primero, se dio en el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), cuando la atención estaba volcada a desarticular grupos rebeldes que persistieron tras la dictadura, como el Movimiento Juvenil Lautaro (más conocido como MAPU Lautaro), el Frente Patriótico Manuel Rodríguez-Autónomo y los retazos del Movimiento de Izquierda Revolucionaria.

El segundo, por otro lado, se da en el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). En este período, se posicionó a la seguridad ciudadana como un debate público y no tan político, en el sentido de que lo que se busca es generar una institucionalidad mucho más potente para el combate en contra de la criminalidad común, por lo que se da una despolitización de la delincuencia.

“La impunidad y la modernización fueron los dos pilares sobre los que se acentuó el crecimiento de Carabineros hasta la actualidad. En este momento, es la mayor institución armada del país, tiene presencia a nivel nacional y un poder similar al del ejército. La semilla de todo este proceso, y que apropósito permitió el desfalco al Estado en el ‘Pacogate’, comenzó en la transición, cuando no se hizo el quiebre que hubiera implicado la reparación y la justicia”, finaliza el investigador. 

Como respuesta a la violencia desencadenada para las manifestaciones educacionales de 2011, se creó el Departamento de Derechos Humanos. Fuente: Radio Universidad de Chile.
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